Каждому хозяйствующему субъекту необходимо знать, к какому уровню государственного экологического надзора — федеральному или региональному — относятся эксплуатируемые им объекты. При этом отнесение объектов к одному из уровней надзора требуется не только для определения органа, который уполномочен на проведение проверок в отношении лица, осуществляющего деятельность на данных объектах, но и для решения целого ряда иных вопросов природоохранного характера.
Так, от уровня государственного экологического надзора, к которому будет отнесен объект хозяйственной деятельности, зависит:
1) в какой орган необходимо обращаться за получением природоохранной разрешительной документации, а именно:
Статья 18. Нормирование в области обращения с отходами
Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденный Приказом Минприроды России от 25.07.2011 № 650 (в ред. от 25.06.2014), определяет порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) Росприроднадзора и его территориальных органов при исполнении государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, и не распространяется на вопросы выдачи разрешений на выбросы стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
2) в какой орган следует сдавать экологическую отчетность, а именно отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании и размещении отходов (для субъектов малого и среднего предпринимательства);
Извлечение
из Федерального закона № 89-ФЗ
3) в какой орган необходимо подавать заявку о постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), на государственный учет:
Извлечение
из Правил создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду
(утв. Постановлением Правительства РФ от 23.06.2016 № 572)
9. Региональные государственные реестры содержат сведения об объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.
10. Ведение федерального государственного реестра осуществляется территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по месту нахождения объектов.
Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
Статья 31.2. Декларация о воздействии на окружающую среду
(вступит в силу 01.01.2019)
- объекты, оказывающие значительное НВОС и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, — объекты I категории;
- объекты, оказывающие умеренное НВОС, — объекты II категории;
- объекты, оказывающие незначительное НВОС, — объекты III категории;
- объекты, оказывающие минимальное НВОС, — объекты IV категории.
Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий утверждены Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029. Анализ данного Постановления см.: Нельзикова Е.А. Массовая категоризация // Справочник эколога. 2015. № 11. С. 10–25 (profiz.ru/eco/11_2015/kategorizaciya) (прим. редакции).
Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале «Справочник эколога» № 7, 2016.
НПА, применяемые с 01.07.2021 в рамках госэконадзора
Изменения в федеральном законе об охране окружающей среды
Перечень оснований для КНМ: плановых, внеплановых и проводимых на основании программы проверок
Виды и описание КНМ: инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование
Госэконадзор с 01. 2021. Как не запутаться в применяемых НПА
• между редакцией, никогда не вступавшей в силу;
• и редакцией, вступившей в силу с изменениями,
особенно в части изучения контрольных (надзорных) мероприятий (далее — КНМ) и контрольных (надзорных) действий (далее — КНД), осуществляемых в рамках государственного экологического контроля (надзора).
Предполагается, что Федеральный закон № 294-ФЗ утратит силу только с 01.01.2025 — это предусмотрено Федеральным законом № 170-ФЗ, который также строго разграничил применение двух законов — № 248-ФЗ и № 294-ФЗ — между собой, и с 01.07.2021 организация и осуществление госэконадзора (как федерального, так и регионального) должны проводиться с применением положений Федерального закона № 248-ФЗ.
Забывать про Федеральный закон № 294-ФЗ не следует, т.к. 2021 г. является переходным периодом и «раскалывает» госэконадзор на две части:
1) проверки по Федеральному закону № 294-ФЗ;
2) КНМ по Федеральному закону № 248-ФЗ.
Основания для применения Федерального закона № 294-ФЗ и НПА, принятых в его развитие, при осуществлении госэконадзора (несмотря на уже действующий Федеральный закон № 248-ФЗ):
• пункт 8 ст. 98 Федерального закона № 248-ФЗ:
8. Организация, проведение и оформление результатов проверок, иных мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не завершенных на день вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляются в соответствии с положениями нормативных правовых актов, действовавших на дату начала этих проверок, иных мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Следовательно, если проверка:
• начата до 01.07.2021 в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ и НПА, принятыми в его развитие;
• должна завершиться с 01.07.2021 и позже,
она будет завершаться в соответствии с положениями того законодательства и тех НПА, которые действовали на момент начала такой проверки (в части ее организации, проведения и оформления результатов);
• пункт 4 ст. 98 Федерального закона № 248-ФЗ:
Рассмотрим данное положение на примере Московской области.
На момент написания статьи региональный госэконадзор в Московской области осуществляется в соответствии с Порядками, утвержденными Постановлением Правительства Московской области от 18.10.2018 № 763/37.
Данные Порядки не приведены в соответствие с положениями Федерального закона № 248-ФЗ, наоборот, в них содержатся ссылки исключительно на положения Федерального закона № 294-ФЗ. Это допустимо только до конца 2021 г. В этот период Правительство Московской области обязано внести изменения в данный региональный НПА или переиздать его.
Даже если этого не произойдет, с 01.01.2022 организация и осуществление регионального госэконадзора должны будут проводиться в соответствии с положениями Федерального закона № 248-ФЗ без исключений.
Основные положения. Изменения в Федеральном законе № 7-ФЗ[4]
С 01.01.2021 Федеральный закон № 248-ФЗ является основополагающим для организации и осуществления определенного вида государственного контроля (надзора), за рамки которого выходить запрещено. Однако федеральным законом о виде контроля и положением о виде федерального государственного контроля для конкретного вида контроля могут быть уточнены или ограничены те или иные положения Федерального закона № 248-ФЗ.
Федеральный закон № 170-ФЗ также внес следующие изменения в Федеральный закон № 7-ФЗ в части организации и осуществления госэконадзора.
Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале «Справочник эколога» № 8, 2021.
У многих организаций возникает вопрос о том, какие органы могут проверять их по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Попробуем разобраться.
Сначала нужно определиться, какому виду экологического контроля (надзора) подлежит организация — федеральному или региональному.
Объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю, прописаны в Постановлении Правительства РФ от 30.06.2021 N 1096. Остальные объекты подлежат региональному экологическому надзору.
Готовитесь к проверке МЧС?
Также уровень поднадзорности прописывается в свидетельстве о постановке на учет объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду.
Если объект относится к категории федеральных, то соответственно региональный орган государственного экологического контроля (надзора) проверять его не имеет права.
Федеральный орган государственного экологического надзора — это Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы.
Название регионального органа может незначительно отличаться в разных субъектах и областях, но чаще всего это Министерство экологии и природных ресурсов соответствующего субъекта или области.
Основной перечень вопросов, касающихся охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, проверяют упомянутые выше органы федерального и регионального экологического контроля (надзора).
Но есть еще органы, которые при проверке также могут затронуть вопросы экологии.
Так, например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) проверяет, организована ли у предприятия санитарно-защитная зона и проводится ли контроль на ее границе, соответствуют ли места временного хранения (накопления) отходов установленным требованиям, организованы ли зоны санитарной охраны артезианских скважин, проведен ли в полном объеме контроль за качеством воды.
Документация по пожарной безопасности для аудиторской компании: инструкции, журналы, приказы, планы и программы, памятки, протоколы и акты, графики и методички, регламенты — пакет документов
В этой статье мы рассмотрим особенности разработки документации по пожарной безопасности для аудиторской компании и предложим полный перечень локальных нормативных актов и документов, среди которых инструкции, журналы, приказы, планы и программы, памятки, протоколы, регламенты и акты, актуальные в 2023 году.
Документация по пожарной безопасности для ателье: инструкции, журналы, приказы, планы и программы, памятки, протоколы и акты, графики и методички, регламенты — пакет документов
В этой статье мы рассмотрим особенности разработки документации по пожарной безопасности для ателье и предложим полный перечень локальных нормативных актов и документов, среди которых инструкции, журналы, приказы, планы и программы, памятки, протоколы, регламенты и акты, актуальные в 2023 году.
Документация по пожарной безопасности для администрации: инструкции, журналы, приказы, планы и программы, памятки, протоколы и акты, графики и методички, регламенты — пакет документов
В этой статье мы рассмотрим особенности разработки документации по пожарной безопасности для администрации и предложим полный перечень локальных нормативных актов и документов, среди которых инструкции, журналы, приказы, планы и программы, памятки, протоколы, регламенты и акты, актуальные в 2023 году.
В рамках совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды, в т.ч. с целью устранения правовых коллизий, систематизации и обеспечения согласованности нормативного правового регулирования, во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 06.06.2010 № Пр-1640 в апреле 2011 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект, предметом которого выступили изменения Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), направленные на создание основы для формирования единой государственной системы экологического мониторинга.
В пояснительной записке к данному законопроекту указывалось, что основной проблемой существующей системы государственного экологического мониторинга (далее — ГЭМ) является неэффективное взаимодействие между ее участниками, отсутствие системы сбора, анализа и сопоставления информации, получаемой в рамках осуществления различных видов мониторинга в области охраны окружающей среды.
Следует отметить, что до подписания Президентом Российской Федерации изменений, ставших результатом рассмотрения указанного законопроекта, их официального опубликования и вступления в силу Федеральный закон № 7-ФЗ содержал две соотносимые между собой категории — «мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг)» и «государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг)». При этом различие приведенных категорий состояло в конкретизации во второй категории субъектов, ответственных за осуществление экологического мониторинга.
Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ (в редакции, действовавшей по 31.12.2011) мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) — комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. При этом государственный мониторинг окружающей среды (ГЭМ) — мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
В свою очередь, в части установления порядка и особенностей осуществления экологического мониторинга, равно как и определения перечня видов мониторинга окружающей среды, Федеральный закон № 7-ФЗ в указанной редакции отличался весьма скудными бланкетными нормами, предусмотренными ст. 63, в которой законодатель неоднозначно отсылал субъектов правового регулирования к некоему законодательству Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и подзаконным актам Правительства Российской Федерации, устанавливающим порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды.
Отметим, что утратившая силу и действующая редакции Федерального закона № 7-ФЗ не предусматривают(ли) понятия локального экологического мониторинга (далее — ЛЭМ), которое было выведено на уровне подзаконного нормативного правового акта в силу предоставленного Правительству Российской Федерации достаточно обширного поля для нормативного регулирования указанных отношений.
Вопрос определения и разграничения понятий «государственный экологический мониторинг» и «локальный экологический мониторинг» получает особое значение при появлении на региональном уровне постановлений правительств (иных органов государственной власти), определяющих порядок проведения природопользователями, осуществляющими хозяйственную деятельность на территории конкретного субъекта Российской Федерации, мероприятий, входящих в состав ЛЭМ.
Примерами регионального нормотворчества, результатом которого выступают нормативные правовые акты, возлагающие на природопользователей дополнительные (не предусмотренные федеральным законодательством) обязанности, являются:
- Постановление Правительства ХМАО — Югры от 23.12.2011 № 485-п «О системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» (далее — Постановление № 485-п);
- Постановление Правительства ЯНАО от 14.02.2013 № 56-П «О территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа».
Указанные региональные нормативные правовые акты в качестве субъектов исполнения обязанности по ведению ЛЭМ предусматривают недропользователей, осуществляющих деятельность на лицензионных участках, расположенных в границах территорий соответствующих регионов государства. При этом само по себе установление такой обязанности как в отношении отдельных категорий природопользователей, так и в целом для всех хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов и оказанием негативного воздействия на окружающую среду, по мнению автора статьи, противоречит положениям федерального законодательства и возлагает на природопользователей дополнительные законодательно не обоснованные обременения.
В рамках настоящей статьи будет приведено обоснование вышеуказанного тезиса путем анализа положений действующего федерального законодательства, в т.ч. с учетом изменений, исключивших иных субъектов осуществления ГЭМ, кроме органов государственной власти федерального и регионального уровней.
Как указывалось ранее, до 31 декабря 2011 г. законодательство об охране окружающей среды предусматривало два понятия, соотносимых друг с другом как общее и частное, — «мониторинг окружающей среды» и «государственный мониторинг окружающей среды». Однако 1 января 2012 г. категория «мониторинг окружающей среды» была исключена из Федерального закона № 7-ФЗ. При этом законодатель, одновременно предусмотрев видоизмененное понятие «государственный экологический мониторинг», фактически определил специального субъекта осуществления образующего его комплекса мероприятий.
ГЭМ (государственный мониторинг окружающей среды) — это комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в т.ч. компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды (ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ).
При этом также следует отметить, что установление порядка осуществления ГЭМ относилось и относится на настоящий момент к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.
В свою очередь, к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится лишь полномочие по участию в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.
Таким образом, полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию и обеспечению функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации является составной частью полномочия по осуществлению ГЭМ.
При этом порядок осуществления ГЭМ, а следовательно, и порядок формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, устанавливается органами государственной власти Российской Федерации.
Следует обратить внимание, что Федеральный закон № 7-ФЗ не предусматривает полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению порядка осуществления ГЭМ.
В сфере ГЭМ органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительно организационно-распорядительными полномочиями. Полномочия по нормативному правовому регулированию порядка осуществления ГЭМ предоставлены только органам государственной власти Российской Федерации.
Тем не менее, как указывалось ранее, на региональном уровне время от времени издаются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления ЛЭМ природопользователями, расположенными на той или иной территории страны. При этом указанный порядок может быть весьма специфическим в зависимости от «территориальных» особенностей субъекта Российской Федерации и желания уполномоченного органа максимально регламентировать обязанности природопользователей, искусственно создаваемые для целей обеспечения информационного наполнения фондов данных территориальных систем экологического мониторинга.
Так, в соответствии с п. 14 Положения об организации локального экологического мониторинга в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, утвержденного Постановлением № 485-п (далее — Положение о ЛЭМ), проект ЛЭМ утверждается руководителем организации, владеющей лицензией на право пользования участком недрами, согласовывается в соответствии с законодательством в области мониторинга окружающей среды и подлежит обязательному согласованию с Департаментом экологии Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.
При этом согласно пп. 68, 70 Положения о ЛЭМ результаты исследований текущей загрязненности компонентов природной среды в соответствии со сроками и по формам, определенным табл. 2–6 Положения о ЛЭМ, представляются с использованием системы информационного обмена «Электронные протоколы КХА». Сводная информация по техногенной нагрузке на окружающую среду в соответствии со сроками и по форме, определенной табл. 1 Положения о ЛЭМ, представляется посредством веб-сервиса «Техноген» или посредством передачи в Департамент сводной информации в XSD-форматах информационного обмена.
В свою очередь, уполномоченный орган передает результаты исследований текущей загрязненности компонентов природной среды в границах лицензионных участков недр в Единый государственный фонд данных.
По своей сути выход в свет подобных постановлений региональных правительств является попыткой переноса бремени осуществления дорогостоящих наблюдений за состоянием объектов природной среды с плеч региональных органов исполнительной власти на плечи хозяйствующих субъектов.
Следует отметить, что подтверждением специфики субъектов ГЭМ являются положения ст. 63 Федерального закона № 7-ФЗ, в соответствии с которой ГЭМ осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством:
- создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем Единой системы государственного экологического мониторинга (далее — ЕСГЭМ);
- создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти Государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (далее — ГФДГЭМ).
При этом в отдельных подзаконных нормативных правовых актах определена компетенция органов исполнительной власти в области осуществления ГЭМ, в частности его различных видов (см. таблицу).
С 1 января 2012 г. в Федеральный закон № 7-ФЗ введены ст. 63.1 и 63.2, которые устанавливают требования к созданию и ведению ЕСГЭМ и ГФДГЭМ. Согласно ст. 63.2 ГФДГЭМ является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных и включающей в себя:
- информацию, содержащуюся в базах данных подсистем ЕСГЭМ;
- результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора;
- данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Следует отметить, что обязанность хозяйствующих субъектов по осуществлению производственного контроля за соблюдением требований природоохранного законодательства* (производственного экологического контроля (далее — ПЭК)) прямо предусмотрена положениями нескольких федеральных законов, в т.ч. Федерального закона № 7-ФЗ, Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 25.06.2012), Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012) и др.
Более того, в соответствии с п. 2 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение ПЭК, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты ПЭК в соответствующий орган государственного надзора.
Таким образом, к обязанностям субъектов хозяйственной деятельности, в т.ч. недропользователей, относится осуществление ПЭК и представление результатов данного контроля в соответствующий орган государственного надзора. При этом именно результаты ПЭК являются информацией, используемой уполномоченными органами исполнительной власти для формирования ГФДГЭМ.
Как уже было отмечено ранее, ст. 63 Федерального закона № 7-ФЗ прямо предусмотрено, что ГЭМ осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации. При этом иных субъектов осуществления ГЭМ действующим федеральным законодательством в области охраны окружающей среды не предусмотрено.
Таким образом, Положение о единой государственной системе экологического мониторинга, утвержденное Приказом Минприроды России от 09.02.1995 № 49, в соответствии с которым на территориальном уровне должны функционировать локальные системы экологического мониторинга, организация которых осуществляется субъектами хозяйственной деятельности, противоречит нормам ст. 63, 63.1, 63.2 Федерального закона № 7-ФЗ.
Действующим законодательством не установлена обязанность субъектов хозяйственной деятельности по ведению ЛЭМ, в т.ч. в рамках обеспечения деятельности органов государственной власти по ведению ГЭМ.
Подводя итог, следует отметить, что на настоящий момент (до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство) любые нормативные правовые акты регионального уровня, которые устанавливают порядок осуществления природопользователями ЛЭМ, требования к составу мероприятий, проводимых в рамках данного мониторинга, и особенности их согласования вступают в очевидное противоречие с положениями Федерального закона № 7-ФЗ, не предусматривающими иных обязанностей природопользователей, связанных с наблюдением за состоянием окружающей среды, являющейся объектом воздействия хозяйственной деятельности, кроме обязанности по осуществлению ПЭК.
При этом настоящая статья не призвана подтвердить или доказать отсутствие объективной необходимости, равно как и чрезмерности, установления на законодательном уровне такой обязанности природопользователей, как ведение локального мониторинга за состоянием окружающей среды, подверженной влиянию осуществляемой ими хозяйственной деятельности, и представления его результатов для формирования и обеспечения наполнения ГФДГЭМ. Тем не менее установление тех или иных обязанностей хозяйствующих субъектов должно быть поступательным, а не претворяться на уровне подзаконных нормативных правовых актов без соответствующего законодательного закрепления, учитывая очевидные противоречия федерального и регионального нормотворчества.
* Подробнее о проведении производственного контроля см.:
Статья опубликована в журнале «Справочник эколога» № 9, 2013.