Субъекты регионального государственного строительного надзора

Второй комментарий к Статье 54 Градостроительного кодекса

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает случаи, когда осуществление государственного строительного надзора является обязательным. Законодатель определяет, что такими случаями являются строительство или реконструкция объектов капитального строительства. Основным критерием отграничения поднадзорных объектов является обязательность проведения экспертизы их проектной документации.

Суды, рассматривая вопрос о необходимости осуществления государственного строительного надзора, как правило, выясняют два обстоятельства:

— во-первых, является ли строящийся или реконструируемый объект объектом капитального строительства. ГрК РФ определяет, что объект капитального строительства — это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п. 10 ст. 1 ГрК РФ). При этом понятие объекта капитального строительства не тождественно понятию объекта недвижимости. Существенными признаками первого является то, что он не носит вспомогательного по отношению к другому главному объекту характера, а также не является временной постройкой, а предназначен для длительного использования в хозяйственной деятельности. Объект недвижимости характеризует его неразрывная связь с землей и невозможность перемещения без несоразмерного ущерба его назначению. Так, например, достаточно спорный вопрос об отнесении антенно-мачтовых сооружений для сотовой связи с расположенными на них средствами, линиями и сетями связи к объектам капитального строительства судами решается положительно, поскольку они отвечают всем признакам таких объектов (см. решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 10 апреля 2015 г. по делу N А01-280/2015; решение Краснодарского краевого суда от 25 сентября 2014 г. по делу N 12-2862/2014);

— во-вторых, суды выясняют, имеется ли необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации, по которой осуществляется строительство или реконструкция. ГрК РФ в ч. 2 ст. 4 содержит закрытый перечень объектов капитального строительства, в отношении которых не проводится государственная экспертиза. Соответственно, все иные случаи требуют проведения такой экспертизы. Указанный вывод подтверждает судебная практика (см. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 октября 2013 г. по делу N 33-15009/2013; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 29 сентября 2015 г. по делу N 325/2014).

Необходимо отметить, что в отношении модифицированной проектной документации также не проводится экспертиза проектной документации (ч. 3 ст. 49 ГрК РФ). Модифицированной проектной документацией является документация, в которую после получения положительного заключения экспертизы проектной документации внесены изменения, не затрагивающие конструктивных и других характеристик безопасности объекта капитального строительства. В настоящее время необходимость осуществление государственного строительного надзора в таких случаях оговорена специально, поскольку с 1 сентября 2016 г. вступили в силу изменения в комментируемую часть, внесенные Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 368-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ».

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет предмет государственного строительного надзора, то есть конкретную область градостроительной деятельности, которая подвергается проверке. Проверка осуществляется с помощью визуального осмотра строящихся или реконструируемых объектов капитального строительства, а также изучения различных строительных и разрешительных документов.

2.1. Проверке подлежат процесс выполнения и результаты строительных работ, а также применяемые строительные материалы. В этом случае оценивается соответствие требованиям технических регламентов, проектной документации, энергетической эффективности и оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов. По результатам проведенной проверки составляется акт проверки, являющийся в случае выявления нарушений основанием для выдачи предписания об устранении нарушений. Кроме того, органы, осуществляющие государственный строительный надзор, имеют право привлечь нарушителей к административной ответственности по ст. 9.4 КоАП РФ «Нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий)». Санкцией этой статьи предусмотрена ответственность для юридических лиц в виде денежного штрафа в размере до 600 000 рублей, а при повторном совершении правонарушения до 1 000 000 рублей или административное приостановление деятельности юридического лица на срок до 90 суток.

Суды при рассмотрении жалоб на постановления о назначении административного наказания по ст. 9.4 КоАП РФ определяют наличие состава вменяемого административного правонарушения, объективную и субъективную сторону.

Пример: арбитражный суд установил, что объективная сторона данного правонарушения заключается в нарушении требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства. Такое несоответствие устанавливается актом уполномоченного органа, осуществляющего государственный строительный надзор. Соответственно, при наличии такого акта имеется объективная сторона правонарушения. При этом субъектами правонарушения являются лица, непосредственно осуществляющие строительство, то есть застройщик или подрядная организация. Вина лица, осуществляющего строительство, выражается в том, что у него имелась реальная возможность для соблюдения положений проектной документации, однако им не были приняты все зависящие от него меры по исполнению требований действующего законодательства и принятых на себя в соответствии с договором подряда обязательств, состоящих в осуществлении строительных работ в соответствии с заданием заказчика (см. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2015 г. N 08АП-1216/2015).

В случае нарушения законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности лицо, осуществляющее строительство или реконструкцию объектов капитального строительства, может быть привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 9.16 КоАП РФ. В этом случае может быть назначен штраф для юридических лиц в размере до 600 000 рублей. Доказательствами совершения данного административного правонарушения могут быть акт проверки объекта капитального строительства, составленный уполномоченным органом государственного строительного надзора, предписание об устранении выявленных нарушений при строительстве и протокол об административном правонарушении, а также фотоматериалы (см. решение Арбитражного суда города Москвы от 15 июля 2015 г. по делу N А40-98447/2015).

2.2. Также проверке подлежит наличие разрешения на строительство. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство влечет наступление административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ для юридических лиц в виде штрафа в размере от 500 000 рублей до 1 000 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

В качестве доказательств производства работ по строительству или реконструкции объекта капитального строительства суды принимают общие журналы работ, в которых отражены даты начала строительных работ, извещение о начале строительства объекта, материалы проверки строительной площадки. При этом несостоятельны доводы о том, что разрешение на строительство должен получать подрядчик. При осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик или заказчик обязан подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. На основании этого разрешение на строительство должен получать застройщик, то есть лицо, которому производилось выделение земельного участка (см. решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 18 августа 2015 г. по делу N А65-13882/2015).

Необходимо учитывать, что орган, осуществляющий строительный надзор, вправе в защиту публичных интересов обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Возможность предъявления иска о сносе самовольной постройки в суд следует из целей осуществления строительного надзора, результатом проведения которого может быть установление факта существенного нарушения градостроительных и строительных норм и правил в процессе строительства, что является одним из оснований отнесения постройки к самовольной. В свою очередь принудительный снос самовольной постройки может быть осуществлен только на основании решения суда, которым удовлетворен иск о сносе (см. п. 3 информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 «Об Обзоре судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса РФ»).

2.3. Предметом проверки является наличие у лиц, осуществляющих строительство, выданного ГрСРО свидетельства о допуске к видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Перечень таких работ установлен в Приказе Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. N 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства». С 1 июля 2017 г. также будет проверяться наличие выданного ГрСРО свидетельства о допуске к работам по организации строительства реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, если такие работы включены в указанный перечень (см. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ).

В случае если будет установлено отсутствие свидетельства о допуске к соответствующим видам работ, лицо, осуществляющее строительство, может быть привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ. Это влечет наложение административного штрафа в размере от 40 000 до 50 000 рублей. При этом совершенное административное правонарушение судами малозначительным не признается, поскольку безопасность объекта капитального строительства напрямую связана с обеспечением режима безопасности для граждан (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 мая 2011 г. по делу N А60-10898/2011; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2016 г. по делу N А60-47485/2015).

3. В ч. ч. 3, 3.1, 3.2 комментируемой статьи 54 Градостроительного кодекса определяются федеральные государственные органы, осуществляющие государственный строительный надзор. Ими являются:

1) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Положение о государственном строительном надзоре в РФ) в отношении строительства или реконструкции:

— объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов РФ;

— посольств, консульств и представительств РФ за рубежом;

— объектов, расположенных в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий (в соответствии с указом Президента РФ государственный строительный надзор также может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти);

— объектов обороны и безопасности (в соответствии с указом Президента РФ государственный строительный надзор также может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти);

— объектов, сведения о которых составляют государственную тайну;

— автомобильных дорог федерального значения;

— объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения;

— объектов, используемых для обезвреживания и (или) захоронения отходов I — V классов опасности;

2) Министерство обороны РФ (Положение о государственном строительном надзоре в РФ);

3) Федеральная служба безопасности РФ (Положение о государственном строительном надзоре в РФ);

4) Федеральная служба охраны РФ (Положение о государственном строительном надзоре в РФ);

5) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» в отношении объектов федеральных ядерных организаций (ст. 7 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»);

6) орган исполнительной власти города федерального значения Москвы в отношении строительства, реконструкции уникальных объектов капитального строительства, расположенных на территории города федерального значения Москвы (до 1 января 2017 г., ст. 4.2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»);

7) иные федеральные органы исполнительной власти, на которые указами Президента РФ могут быть возложены функции по осуществлению государственного строительного надзора (Положение о государственном строительном надзоре в РФ).

4. В субъектах РФ осуществляется региональный государственный строительный надзор. Правовой статус органа, осуществляющего такой надзор, определяется в положении о соответствующем органе власти, утвержденном высшим должностным лицом субъекта РФ или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. С целью осуществления своих функций региональный орган государственного строительного надзора разрабатывает различные административные регламенты, которые устанавливают порядок и стандарт предоставления государственных услуг (например, Административный регламент инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного строительного надзора, утв. Приказом инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области от 25 сентября 2014 г. N 1, Административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, утв. Приказом Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области от 2 сентября 2016 г. N 337).

5. Часть 5 настоящей статьи определяет особенности осуществления государственного строительного надзора. Органы государственного строительного надзора проводят проверки без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок, что связано с необходимостью систематического контроля над строительством и реконструкцией объектов капитального строительства. Поэтому проводимые при осуществлении государственного строительного надзора проверки являются внеплановыми. Общий порядок проведения внеплановых выездных проверок установлен ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». При проведении государственного строительного надзора основаниями для проведения проверки являются:

— извещение от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, о начале строительных работ, об устранении нарушений обязательных требований при осуществлении строительных работ, об окончании строительства;

— истечение срока исполнения предписания об устранении нарушения обязательных требований при осуществлении строительных работ;

— программа проверок органа государственного строительного надзора;

— приказ (распоряжение) о проведении проверки, изданный в соответствии с поручением Президента РФ, Правительства РФ, требованием прокурора;

— обращения, заявления или поступившая информация от граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, органов государственной власти, должностных лиц органа государственного надзора, органов местного самоуправления, средств массовой информации:

1) о фактах привлечения денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов или иных объектов недвижимости в нарушение действующего законодательства;

2) об авариях, а также нарушениях, создающих угрозу или причинивших вред жизни, здоровью, окружающей среде, безопасности государства, имуществу. В этом случае выездная проверка проводится незамедлительно с извещением органа прокуратуры посредством направления заявления с приложением копии распоряжения или приказа о проведении проверки и документов, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения. Прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов. Порядок согласования устанавливается Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. N 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Предварительное уведомление проверяемого лица в этом случае не требуется. При этом суды проверяют наличие фактических обстоятельств, послуживших основанием для проведения такой проверки.

Пример: инспекция государственного строительного надзора на основании обращения директора государственного бюджетного учреждения провела внеплановую выездную проверку объекта капитального строительства, в результате которой застройщик был привлечен к административной ответственности. В рассматриваемом случае, по утверждению инспекции, основанием проведения проверки явилось возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан. Соответственно, уведомлять лицо, осуществляющее строительство, не нужно. Суд признал указанную проверку незаконной, указав, что из анализа письма директора государственного бюджетного учреждения не следует, что в нем содержатся факты о произошедшей аварии, нарушении технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, создавших угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекших причинение такого вреда. В результате жалоба застройщика была удовлетворена (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16 мая 2016 г. по делу N А45-14902/2015).

Проверка должна быть согласована с органами прокуратуры. Нарушение этого условия является существенным и влечет признание проведенной проверки незаконной.

Пример: общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения инспекции государственного строительного контроля о проведении внеплановой проверки. Инспекцией на основании служебной записки главного специалиста управления, а также публикации в газете о строительстве объекта капитального строительства вынесено распоряжение о проведении внеплановой проверки. При рассмотрении дела судом установлено, что проверка проведена с грубым нарушением, поскольку прокурор о проведении проверки не извещался (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 24 июня 2013 г. по делу N А55-24149/2012; Постановление ФАС Поволжского округа от 14 ноября 2013 г. по делу N А55-31719/2012).

О проведении проверки лицо, осуществляющее строительство, должно быть уведомлено не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. Нарушение этого условия является существенным.

Пример: общество обратилось с жалобой о незаконности привлечения к административной ответственности на том основании, что проверка органом государственного строительного надзора проведена без извещения и без уведомления о ее проведении, в результате чего не была представлена необходимая строительная документация. Ответчик пояснил, что действующее законодательство предусматривает обязанность государственного органа извещать о проведении проверки лишь заказчика, на которого возложена обязанность извещать подрядчика о проводимой проверке и обеспечивать нахождение на объекте истребуемых документов. Однако суд разъяснил, что на заказчике лежит лишь обязанность обеспечить, в том числе через лиц, осуществляющих строительство, условия для выполнения должностным лицом органа государственного строительного надзора своих полномочий. Между тем обеспечение соответствующих условий не тождественно переложению функции по уведомлению о предстоящей проверке, возложенной исключительно на надзорный орган, на заказчика или застройщика. Соответственно, орган государственного строительного надзора обязан был уведомить подрядчика. Поскольку этого сделано не было, суд счел это существенным нарушением процедуры организации и проведения проверки и отменил постановление о привлечении общества к административной ответственности (см. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2015 г. по делу N А76-8376/2015).

Непосредственно при проведении проверки должностное лицо органа государственного строительного надзора обязано предъявить служебное удостоверение, ознакомить руководителя или иное уполномоченное лицо с распоряжением (приказом) о назначении проверки, а также сообщить цель, задачи, основание проведения проверки, сроки и условия ее проведения. Необходимо отметить, что незначительное несоответствие распорядительных документов о проведении проверки требованиям действующего законодательства, а именно отступление от утвержденных форм, не является грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки в случае, если такие документы содержат все существенные данные (см. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2015 г. по делу N А43-32006/2014).

Общий срок проведения проверки не может превышать 20 рабочих дней.

Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного строительного надзора, определен в Приказе Ростехнадзора от 17 октября 2016 г. N 421 «Об утверждении перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках осуществления видов государственного контроля (надзора), отнесенных к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору».

6. По результатам проверки должностными лицами органа государственного строительного надзора составляется акт по форме, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Лицо, осуществляющее строительство, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить возражения в письменной форме.

Неисполнение предписания, выданного по результатам государственного строительного надзора, влечет административную ответственность по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ в виде штрафа на юридических лиц от 50 000 до 100 000 рублей или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток. Привлечение к административной ответственности возможно лишь при условии соответствия предписания требованиям закона. Также должно быть установлено, что предписание в установленный срок не исполнено (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 марта 2016 г. по делу N А19-10567/2015).

Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 марта 2016 г. по делу N А16-755/2015). Если само предписание является неисполнимым, то его неисполнение не образует событие административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 июня 2016 г. по делу N А51-1767/2016).

Органом государственного строительного надзора может быть приостановлено строительство объекта. Основанием для этого служит проведенная в установленном порядке проверка, результаты которой оформляются актом и предписанием. В случае если орган государственного строительного надзора в установленном порядке акт и предписание не оформил, то решение о приостановке строительства является незаконным. Неправомерное требование о приостановке строительства может привести к нарушению обязательств застройщика по инвестиционному контракту, которым предусмотрена материальная ответственность за нарушение сроков строительства и ввода объекта в эксплуатацию (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2014 г. по делу N А40-68972/14).

7. При строительстве или реконструкции объектов капитального строительства может осуществляться только:

— государственный строительный надзор.

При этом из п. 5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54, следует, что если при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, государственный контроль (надзор) за соответствием объекта капитального строительства требованиям в отношении его энергетической эффективности и требованиям в отношении его оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, а также, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, государственный экологический надзор. На практике нередко возникают ситуации, когда орган государственной власти по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности привлекает к административной ответственности лиц, осуществляющих строительство, за несоблюдение природоохранного законодательства.

Пример: общество было оштрафовано за бездействие, выразившееся в неведении в установленном порядке учета образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов при строительстве объекта капитального строительства. Суд признал это незаконным на том основании, что у Комитета по природопользованию и охране окружающей среды отсутствуют полномочия на осуществление государственного экологического надзора при проведении проверки на объекте капитального строительства, поскольку он не является органом государственного строительного надзора (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 февраля 2015 г. по делу N А56-43596/2014);

— федеральный государственный экологический надзор — в отношении строительства объектов в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах;

— государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия — в отношении работ по сохранению объектов культурного наследия;

— государственный надзор за объектами капитального строительства, относящимися к объектам I категории в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды (с 1 января 2018 г., см. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты РФ»).

Осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства не допускается.

8. Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен Положением о государственном строительном надзоре в РФ. Надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им извещения о начале работ по строительству или реконструкции до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее — заключение о соответствии). Соответствие спорного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации не может быть установлено с помощью решения суда об установлении юридического факта в случае отказа органа государственного строительного надзора в выдаче заключения о соответствии. В этом случае возможность подтвердить соответствие спорного объекта обязательным требованиям не утрачена, поскольку можно оспорить в установленном порядке отказ уполномоченного органа.

В случае если заявитель считает отказ правомерным и не видит целесообразности в его оспаривании, ему следует обратить внимание на выбор способа защиты нарушенного права, поскольку в таких условиях требование об установлении юридического факта будет фактически направлено на создание условий для регистрации права собственности на спорный объект (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 сентября 2015 г. по делу N А75-356/2015).

Следует обратить внимание, что заключение эксперта о соответствии построенного объекта обязательным требованиям, полученное в рамках судебного разбирательства, не может заменить заключение органа государственного строительного надзора (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 марта 2015 г. по делу N А53-19037/2014).

Второй комментарий к Статье 7 Градостроительного кодекса

1. Комментируемая статья устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов РФ (иначе говоря, региональных органов) в области градостроительной деятельности. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система таких органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается самими субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ обычно устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (главы, губернатора и т.п.).

В целом полномочия (в том числе в сфере градостроительства) и порядок их осуществления названными региональными органами государственной власти определяются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), иными региональными законами и подзаконными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Законотворческие функции и полномочия (в том числе в области градостроительства) могут осуществляться региональными законодательными (представительными) органами (думами, собраниями и т.п.). Основные из указанных полномочий органов нормотворческого характера в градостроительной сфере воплощены в нормах региональных градостроительных кодексов (например, республик Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Краснодарского края, города Москвы, Архангельской, Волгоградской, Московской, Нижегородской областей и др.). Кроме того, практически в каждом субъекте РФ имеются отдельные специальные законы (например, об особо охраняемых природных территориях и объектах) и другие подзаконные нормативные правовые акты.

Помимо нормотворческих полномочий, осуществляемых законодательным (представительным) органом, важные полномочия в области градостроительной деятельности осуществляет высшее должностное лицо субъекта РФ (глава, губернатор и т.п.). Он вправе выступать субъектом законодательной инициативы по градостроительным вопросам, может издавать отдельные правовые акты (в том числе нормативные) — постановления (указы) и распоряжения в области градостроительной деятельности.

Полномочия исполнительно-распорядительного характера на региональном уровне в области градостроительной деятельности обычно осуществляет правительство (администрация) субъекта РФ. Как орган общей компетенции региональное правительство (администрация) может принимать нормативные правовые акты, но активнее всего оно издает исполнительно-распорядительные документы, касающиеся управления и решения конкретных вопросов в сфере градостроительства. На основе анализа норм ГрК РФ, а также иных нормативных правовых актов можно сделать вывод о том, что большинство полномочий исполнительно-распорядительного характера в сфере градостроительной деятельности осуществляет именно региональное правительство (администрация).

Структуру и наименования органов исполнительной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности определяют субъекты РФ самостоятельно. Некоторые из указанных полномочий в градостроительной сфере осуществляют региональные министерства, комитеты, управления и иные ведомства, входящие в структуру региональных органов исполнительной власти, утверждаемую высшим должностным лицом субъекта РФ. Чаще всего такими полномочиями наделяется региональное министерство (либо комитет, управление) строительства, инвестиций и жилищно-коммунального хозяйства и т.п. На региональные службы (государственного строительного надзора, жилищного надзора), в частности, возлагаются контрольно-надзорные полномочия в сфере градостроительной деятельности. Полномочия и порядок их осуществления для указанных региональных министерств и ведомств (управлений, комитетов и др.) определяются обычно подзаконными нормативными правовыми актами главы региона (либо постановлениями регионального правительства).

2. Полномочия, изложенные в комментируемой статье, логично вытекают из законодательных предметов (вопросов) ведения субъектов РФ в сфере градостроительства и градостроительных отношений. Анализ текста комментируемой статьи показывает, что перечень из шести полномочий (изначально их было — четыре) органов государственной власти субъектов РФ в градостроительной сфере является исчерпывающим. Вместе с тем ряд полномочий субъектов РФ, не предусмотренных в комментируемой статье, содержится в других статьях ГрК РФ. К ним могут быть отнесены следующие полномочия органов как законодательной (представительной), так и исполнительной власти:

— установление региональным законом предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на соответствующей части территории при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ч. 4 ст. 28 ГрК РФ);

— установление региональным законом состава и порядка деятельности комиссии по разработке проекта правил землепользования и застройки (ч. 17 ст. 31 ГрК РФ);

— установление региональным законом на основе ГрК РФ порядка подготовки документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений органов государственной власти субъектов РФ (ч. 19 ст. 45 ГрК РФ);

— установление региональным нормативным актом случаев, когда выдача разрешений на строительство не требуется (п. 5 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ);

— внесение органами исполнительной власти субъектов РФ предложений об изменении правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 33 ГрК РФ) и др.

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предусмотрены два варианта перераспределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. ст. 26.7 и 26.8): путем заключения между ними договоров о разграничении полномочий и путем заключения соглашения между исполнительными органами России и субъектов РФ о передаче осуществления части соответствующих полномочий (если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству).

Среди указанных в комментируемой статье полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере градостроительной деятельности есть законодательные (нормотворческие) полномочия (п. п. 1, 2, 3), полномочия по разработке и утверждению документов в процессе правоприменительной деятельности в градостроительной сфере (п. п. 1, 2), исполнительно-распорядительные (управленческие) полномочия текущего характера (п. п. 1, 5, 6), а также контрольно-надзорные полномочия в градостроительной сфере (п. 4). Они перечислены также в п. 42 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

2.1. Первое из указанных полномочий (п. 1 комментируемой статьи) связано с подготовкой и утверждением документов территориального планирования субъектов РФ в сфере градостроительства. Порядок осуществления этих полномочий довольно полно и конкретно регламентируется нормами главы 3 ГрК РФ (ст. ст. 9, 14 — 17). Кроме того, эти отношения регулируются отдельными нормативно-правовыми и методическими документами. В частности, это Положение о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования РФ, Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ, Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов.

2.2. Вторым видом полномочий (п. 2 комментируемой статьи) является утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных ГрК РФ. Данные полномочия осуществляются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ на основе и в соответствии с нормами главы 5 ГрК РФ (ст. ст. 41 — 46.4).

2.3. Третье полномочие органов государственной власти субъектов РФ (п. 3 комментируемой статьи) заключается в утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования (см. п. 27 комментария к ст. 1 ГрК РФ). Основные правовые нормы о порядке подготовки и утверждения таких нормативов содержатся в главе 3.1 ГрК РФ. Согласно ч. 1 ст. 29.3 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования (и внесенные в них изменения) утверждаются исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Подготовка региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом ряда факторов (административно-территориальное устройство региона, природно-климатические условия, социально-демографический состав и плотность населения и др.) (ч. 3 ст. 29.3 ГрК РФ). С учетом положений ГрК РФ более конкретный порядок подготовки, утверждения и изменения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливается законом субъекта РФ.

2.4. Четвертым полномочием органов государственной власти субъектов РФ в комментируемой статье названо осуществление регионального государственного строительного надзора (в случаях, предусмотренных ГрК РФ). Согласно ч. 4 ст. 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией объектов капитального строительства (кроме подведомственных федеральному государственному строительному надзору), если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора. На региональном уровне эти полномочия обычно осуществляет специальный орган исполнительной власти (например, комитет или управление государственного строительного надзора). Региональный государственный строительный надзор (так же как и федеральный) осуществляется в соответствии с едиными правилами, установленными ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами, в частности Положением о государственном строительном надзоре в РФ.

2.5. Пятое полномочие органов региональной государственной власти (п. 5 комментируемой статьи) выражается в согласовании проектов генеральных планов и проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта РФ. Согласование указанных документов для исторических поселений регионального значения необходимо в соответствии с требованиями ГрК РФ (см. ч. 7 ст. 24, ч. ч. 2.1, 4.1 ст. 25, ст. 27), ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ».

ИЗМЕНЕНИЯ, КОТОРЫЕ ВНОСЯТСЯ В ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 ИЮНЯ 2021 Г. N 1087

В пункте 2 слова «, устанавливает состав и порядок ведения исполнительной документации, форму и порядок ведения общего журнала, в котором ведется учет выполнения работ» исключить.

Пункт 4 Положения о федеральном государственном строительном надзоре, утвержденного указанным постановлением, изложить в следующей редакции:

Объектами федерального государственного строительного надзора являются:

деятельность, действия (бездействие) застройщика, технического заказчика и лица, осуществляющего строительство, реконструкцию объекта капитального строительства (далее — контролируемое лицо), по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случаях, установленных частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

объекты капитального строительства, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и которые указаны в части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случаях, установленных частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.».

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ОБЩИХ ТРЕБОВАНИЙ К ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ РЕГИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО НАДЗОРА, ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 ИЮНЯ 2021 Г. N 1087 И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановляет:

общие требования к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора;

изменения, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1087 «Об утверждении Положения о федеральном государственном строительном надзоре» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2021, N 28, ст. 5517).

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору организует научно-методическое обеспечение регионального государственного строительного надзора;

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

устанавливает состав и порядок ведения исполнительной документации, форму и порядок ведения общего журнала, в котором ведется учет выполнения работ;

утверждает требования к формату документов, используемых при осуществлении регионального государственного строительного надзора и составляемых в электронной форме;

до истечения срока, установленного частями 9 и 9.1 статьи 98 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», информирование контролируемого лица о совершаемых должностными лицами органа регионального государственного строительного надзора и иными уполномоченными лицами действиях и принимаемых решениях, направление документов и сведений контролируемому лицу органом регионального государственного строительного надзора в соответствии со статьей 21 указанного Федерального закона могут осуществляться в том числе на бумажном носителе с использованием почтовой связи в случае невозможности информирования контролируемого лица в электронной форме либо по запросу контролируемого лица. Указанные документы и сведения могут составляться и подписываться на бумажном носителе;

в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору утверждает формы документов, используемых органами регионального государственного строительного надзора при осуществлении регионального государственного строительного надзора.

Признать утратившими силу с 1 января 2022 г.:

постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 7, ст. 774);

подпункт «а» пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 8, ст. 744);

постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 204 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 11, ст. 1304);

пункт 11 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2011 г. N 48 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 7, ст. 979);

пункт 1 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. N 318 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 18, ст. 2645);

постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2012 г. N 80 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 7, ст. 864);

пункт 17 изменений, которые вносятся в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, N 24, ст. 2999);

постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2014 г. N 387 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, N 19, ст. 2421);

пункт 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1159 «О критериях экономической эффективности проектной документации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, N 48, ст. 6764);

постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2017 г. N 1294 «О внесении изменений в Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, N 45, ст. 6660);

постановление Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2018 г. N 152 «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, N 8, ст. 1222);

пункт 4 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2018 г. N 205 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам исполнения государственных функций Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, N 10, ст. 1514);

пункт 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2019 г. N 152 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2019, N 8, ст. 780);

пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июля 2019 г. N 926 «О внесении изменений в Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2019, N 30, ст. 4311).

Председатель Правительства Российской Федерации М. МИШУСТИН

УТВЕРЖДЕНЫ постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. N 2161