Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Исторические предпосылки возникновения государственного пожарного «надзора и его развитие

Пожары на Руси были издавна одним из самых тяжких бедствий. По несколько раз выгорали города Юрьев, Владимир, Суздаль, Новгород. Свидетельства очевидцев, труды историков рассказывают о многих опустошительных пожарах в Москве. Город сгорел полностью в 1238 году, когда на Руси свирепствовали орды хана Батыя.

Много опасностей таил огонь и при его использовании в мирное время. Печей тогда не было, огонь разводили в яме прямо в доме, причем дым выходил наружу через отверстие, сделанное в соломенной крыше. При пожаре никто не принимал мер по его тушению — спасали только детей, имущество. Огонь распространялся от дома к дому и прекращался только тогда, когда все вокруг выгорало. Низкий уровень общественной организации и технической культуры оказывали негативное влияние на катастрофические последствия возникающих пожаров. : Феодальное общество, основанное на глубоких социально-экономических противоречиях, оказалось полностью неспособным к борьбе с пожарами. Степень общественной организованности была в эту эпоху существенно ниже, чем во времена господства Римской империи. Не было единой структуры, которая могла бы противостоять огню. Поэтому по мере развития и укрепления государственности предпринимались попытки изменить сложившееся положение.

Результатом явилось принятие многочисленных противопожарных правил, которыми государственные структуры хотели оказать влияние на обстановку с пожарами. В частности, стала вводиться ответственность за поджоги, небрежное обращение с огнем. Вышедший в XI веке сборник законов, известный под названием «Русская правда», устанавливал, что поджигатель и члены его семьи за содеянное обращались в рабство, а их имущество шло в казну.

Организация пожарной службы и государственного надзора в сфере пожарной безопасности на Руси связана с именем великого князя Московского и всея Руси Ивана III (1440-1505 гг.). В 1504 году после очередного опустошительного пожара издаются противопожарные правила. Если сборник древнерусских законов содержал законодательные меры только против поджигателей, то меры Ивана III в отношении ремесленников были первым нормативным актом противопожарной безопасности на Руси. Из него следует, что главной причиной большинства пожаров была полная беспечность населения при использовании огня.

Указы подобного рода принимались многими городами Европы. Учитывая степень общественно-экономического развития государств того времени, имеется достаточно оснований считать эти документы как нормы права, хотя они и носили декларативный характер, и их практическая ценность была невелика. Пожары полыхали по-прежнему.

К этому времени в ряде государств уже был накоплен опыт борьбы с пожарами. Во Франции, например, имелась как королевская стража, в обязанность которой входило тушение пожаров, так и стража, составленная из ремесленников. Срок повинности граждан в ней составлял 2 месяца. В Англии борьба с пожарами до XIII века целиком возлагалась на жителей, которые в соответствии с, законом держали в домах инструменты для борьбы с огнем. Несмотря на некоторые отличия, общим было одно — борьба с пожарами на этом этапе развития цивилизации за рубежом возлагалась, в основном, на ремесленников, горожан и цеховые организации, которые не обладали способностью к совместным организованным действиям.

В начале XVI века по указу Ивана III в Москве создается пожарно-сторожевая охрана. По концам городских улиц устанавливаются особые заставы — «решетки-рогатки», которые на ночь запирали. На заставах было установлено круглосуточное дежурство. Службу здесь возглавляли решеточные приказчики. Службу решеточных приказчиков контролировали должностные лица из дворян, так называемые «объезжие головы». Необходимо было не только бороться с пожарами, но и предупреждать их возникновение. Поэтому, объезжие головы, вместе с конной стражей объезжали город, следили за выполнением жителями царских указов об использовании огня, вылавливали поджигателей, руководили тушением пожаров. Назначенные в помощь «объезжим головам» из жителей «десятские, сотские и тысяцкие» поднимали население в случае пожара.

И все же пожарное дело в эпоху средневековья развивалось медленно. В период повсеместного использования в качестве строительного материала древесины возникавшие пожары имели катастрофические последствия. Существовала и еще одна причина, приводящая к опустошительным пожарам. Связано это было с суеверием. Несмотря на жестокие наказания со стороны городских властей, большое количество горожан отказывалось тушить огонь, считая пожар карой, посланной Богом, противиться которой грех.

С развитием промышленности, ремесел, роста населения (численность населения в Москве в XVI веке — 100 тыс. человек) пожары становились тормозом экономического прогресса. Это вынуждало власти искать эффективные меры борьбы с огнем. Люди поначалу неумело и бессистемно брались за организацию пожарной охраны. Созданная пожарно-сторожевая охрана не могла оказать серьезного противостояния огню. Такое положение дел предопределило использование для борьбы с огнем наряду с пожарно-сторожевой охраной формирований с более четкой структурой.

С учреждением в 1550 году стрелецкого приказа на пожары в Москве стали посылаться стрельцы. Это, конечно, был значительный шаг вперед, имевший ряд положительных моментов. Во-первых, это была военная организация, которую отличала определенная дисциплина, подчинение командиру, привычка к совместным действиям. Во-вторых, основу вооружения стрельцов составляли бердыши, топоры, т.е. те инструменты, которые могли использоваться при разборке горящих строений. В-третьих, они дислоцировались в постоянных местах (в Москве было несколько стрелецких слобод).

Государственный пожарный надзор как вид государственно-управленческой деятельности

Государственное управление включает в себя две важные составляющие части: организационную и контрольно-надзорную. И та, и другая реализуются в виде конкретных организационных и контрольно-надзорных функций, которые распределяются между соответствующими органами государства и образуют организационную (управленческую) и контрольно-надзорную деятельность. Эти виды деятельности тесно взаимосвязаны. Организационная -является главной, потому как именно она обеспечивает решение стоящих перед государством задач. Однако, контрольно-надзорная деятельность является необходимым условием осуществления эффективной управленческой деятельности.

В связи с этим, данная работа посвящена контрольно-надзорной составляющей государственно-управленческой деятельности, а именно государственному надзору, который будет исследован на примере государственного пожарного надзора.

Рассмотрение указанного вида государственно-управленческой деятельности необходимо начать с его определения и выявления характерных свойств. Однако, прежде следует уяснить сущность категории «надзор», а также соотношение понятий «надзор» и «контроль», поскольку в юридической литературе и действующем законодательстве они не редко отождествляются.

Каково же терминологическое соотношение понятий «контроль» и «надзор»?

При обращении к толковым словарям, выясняется: «контроль» — учет, проверка счетов, отчетности; «надзор» — деятельность по присмотру, наблюдению1. «Контроль» — проверка деятельности кого-либо, чего-либо, наблюдение с целью проверки; «надзор» — наблюдение с целью присмотра, проверки . Наблюдается смысловое совпадение указанных понятий. Подтверждением является толкование этих понятий в одном из словарей русского языка как слов-синонимов .

Однако, представляется, что контроль и надзор отличаются друг от друга своими специфическими особенностями.

Государственный контроль есть форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов4. В юридической литературе высказывались различные точки зрения на понятие надзора.

Ф.С.Разаренов предлагал такое определение: «надзор — самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в советском государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности»5.

В.П.Беляев дает следующее определение понятию «надзор»: «это автономная правовая форма государственной деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписанием закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях введения в режим законности деятельности государственных органов и должностных лиц»1.

По мнению А.А.Кармолицкого, надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных органов государства (государственных инспекций), осуществляемую независимо от ведомственных границ, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами .

Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеев по отношению к административному надзору используют формулировку «государственный (административный) надзор, полагая, что в данном случае термины «государственный» и «административный» в основном идентичны. «Однако, — пишут они, — в юридической литературе укрепился термин «административный надзор», хотя по своему характеру и государственный надзор, и административный надзор представляют собой одно и то же — разновидность государственного контроля». Авторы определяют государственный (административный) надзор как «значительный институт государственного контроля, являющий собой совокупность специализированных органов, осуществляющих независимо от ведомственной подчиненности существенный объем контрольно-надзорных функций и полномочий» .

Р.И.Денисов видел различия между контролем и надзором в следующем: «Сущность контроля заключается в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от контролирующего органа. Сущность надзора выглядит несколько иначе. Она определяется тем, что процесс надзора имеет иную цель, заключающуюся не в налаживании функционирования объекта, что означает какие-либо качественные изменения в нем, а лишь в удерживании поднадзорного объекта в заданном правовом режиме».

Все выше приведенные точки зрения на понятия «контроля» и «надзора» и их соотношение можно сгруппировать в три блока.

Сторонники первой точки зрения (Д.Н.Бахрах, Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеев) рассматривают надзор как разновидность контроля.

Вторая группа авторов считает надзор самостоятельным видом управленческой деятельности государства (Р.И.Денисов, Б.П.Беляев, Ф.С.Разоренов, А.Т.Дмитриев).

ЗНАЧЕНИЯ КРИТЕРИЕВ ДОБРОСОВЕСТНОСТИ ДЛЯ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ И НАРУЖНЫХ УСТАНОВОК

(в ред. Постановления Правительства РФ от 25.06.2021 N 1016)

ЗНАЧЕНИЯ ИНДИКАТОРОВ РИСКА ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА (УЩЕРБА) ДЛЯ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ И НАРУЖНЫХ УСТАНОВОК

Приложение N 3 к приложению к Положению о федеральном государственном пожарном надзоре

ПОРЯДОК И КРИТЕРИИ ОТНЕСЕНИЯ ОБЪЕКТОВ ЗАЩИТЫ К ОПРЕДЕЛЕННОЙ КАТЕГОРИИ РИСКА

1. При отнесении объектов защиты к определенной категории риска причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате пожаров используются сведения единой государственной системы статистического учета пожаров и их последствий, а также сведения статистической отчетности Федеральной службы государственной статистики.

2. На основании ежегодного мониторинга сведений, содержащихся в единой государственной системе статистического учета пожаров и их последствий, и сведений статистической отчетности Федеральной службы государственной статистики в отношении поднадзорных зданий, сооружений и помещений, а также наружных установок (далее соответственно — объекты защиты, ежегодный мониторинг) определяются:

а) допустимый риск причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате пожаров на объектах защиты в целом по Российской Федерации (далее — допустимый риск негативных последствий пожаров);

б) ожидаемый риск причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате пожаров по группе объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности (далее — ожидаемый риск негативных последствий пожаров по группе объектов защиты).

3. Допустимый риск негативных последствий пожаров (

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

4. Ожидаемый риск негативных последствий пожаров по группе объектов защиты в течение года (

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

P — вероятность возникновения пожаров в период проведения ежегодного мониторинга по группе объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности;

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

— социальный ущерб по группе объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности, возникший в период проведения ежегодного мониторинга.

5. Вероятность возникновения пожаров в период проведения ежегодного мониторинга по группе объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности (P), определяется по формуле:

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

— количество пожаров, происшедших на объектах защиты в соответствующей группе в период проведения ежегодного мониторинга;

T — период проведения ежегодного мониторинга, равный одному году;

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

6. Социальный ущерб по группе объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности, возникший в период проведения ежегодного мониторинга (

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

— количество травмированных при пожарах людей на объектах защиты, однородных по видам экономической деятельностью и классам функциональной пожарной опасности, в период проведения ежегодного мониторинга.

7. Критерием отнесения объекта защиты к определенной категории риска является уровень превышения величины ожидаемого риска негативных последствий пожаров по группе объектов защиты над величиной допустимого риска негативных последствий пожаров.

Для определения уровня превышения величины ожидаемого риска негативных последствий пожаров по группе объектов защиты над величиной допустимого риска негативных последствий пожаров определяется показатель тяжести потенциальных негативных последствий пожаров для рассматриваемых объектов защиты, однородных по виду экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности (далее — показатель тяжести потенциальных негативных последствий пожаров).

Показатель тяжести потенциальных негативных последствий пожаров (

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

— допустимый риск негативных последствий пожаров.

8. В зависимости от значения показателя тяжести потенциальных негативных последствий пожаров выделяются следующие уровни тяжести потенциальных негативных последствий пожара:

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

, находящемся в диапазоне от 0 до 4, уровень тяжести потенциальных негативных последствий пожара является низким.

Уровень тяжести потенциальных негативных последствий пожара принимается за соответствующую категорию риска для группы объектов защиты, однородных по виду экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности, без учета индивидуальных социально-экономических особенностей и характеристик объекта защиты.

Уровень тяжести потенциальных негативных последствий пожара является базовым показателем для определения категории риска для каждого объекта защиты из соответствующей им группы.

9. В целях осуществления планирования контрольно-надзорных мероприятий федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности, проводятся ежегодные расчеты допустимого риска негативных последствий пожаров, ожидаемого риска негативных последствий пожаров по группе объектов защиты, показателей тяжести потенциальных негативных последствий пожаров. На основе указанных расчетов формируется 5-летний статистический ряд значений допустимого риска негативных последствий пожаров, ожидаемого риска негативных последствий пожаров по группе объектов защиты, показателей тяжести потенциальных негативных последствий пожаров и определяется их среднестатистическая величина.

Расчеты значений допустимого риска негативных последствий пожаров, ожидаемого риска негативных последствий пожаров по группе объектов защиты, показателей тяжести потенциальных негативных последствий пожаров для осуществления планирования контрольно-надзорных мероприятий в 2021 году проводятся на основании статистических сведений о количестве пожаров и их последствий за 2019 год.

Значения допустимого риска негативных последствий пожаров, ожидаемого риска негативных последствий пожаров по группе объектов защиты, показателей тяжести потенциальных негативных последствий пожаров, а также среднестатистическая величина указанных значений публикуются на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

10. В целях определения категории риска для каждого объекта защиты из группы объектов защиты, отнесенных к определенной категории риска, либо для принятия решения об изменении ранее присвоенной объекту защиты категории риска определяется индекс индивидуализации подконтрольного лица.

11. Индекс индивидуализации подконтрольного лица определяется органом государственного пожарного надзора, к компетенции которого отнесено принятие решения о присвоении объекту защиты определенной категории риска. Исходные данные для расчета индекса индивидуализации подконтрольного лица определяются на основе информации об объекте защиты, имеющейся в распоряжении органа государственного пожарного надзора.

При наличии оснований, позволяющих отнести объект защиты к различным категориям риска, подлежат применению критерии, относящие объект защиты к более высокой категории риска.

12. Индекс индивидуализации подконтрольного лица представляет собой показатель, получаемый в результате обработки данных об индивидуальных социально-экономических характеристиках объекта защиты — индикаторов риска причинения вреда (ущерба), оказывающих влияние на уровень обеспечения его пожарной безопасности, а также критериев добросовестности подконтрольного лица, характеризующих вероятность несоблюдения на объекте защиты обязательных требований пожарной безопасности.

13. Индекс индивидуализации подконтрольного лица (

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

M — общее количество учтенных индикаторов риска причинения вреда (ущерба);

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

— индикаторы риска причинения вреда (ущерба), отражающие индивидуальные характеристики объекта защиты;

N — общее количество критериев добросовестности;

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

— критерии добросовестности, характеризующие вероятность несоблюдения на объекте защиты обязательных требований пожарной безопасности.

14. В зависимости от значения индекса индивидуализации подконтрольного лица органом государственного пожарного надзора категория риска конкретного объекта защиты может быть изменена на более высокую или более низкую категорию риска с учетом уровней тяжести потенциальных негативных последствий пожара, предусмотренных пунктом 8 настоящего приложения.

15. Основанием для принятия решения об изменении присвоенной объекту защиты категории риска является значение показателя тяжести потенциальных негативных последствий, полученное с учетом индекса индивидуализации подконтрольного лица.

16. Показатель тяжести потенциальных негативных последствий пожара с учетом индекса индивидуализации подконтрольного лица (

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Катукова Наталья Владимировна Государственного пожарного надзора Актуальность и административно-правовые основы организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации

— индекс индивидуализации подконтрольного лица.

17. Значения индикаторов риска причинения вреда (ущерба) для объектов общественного и жилого назначения, объектов транспортной инфраструктуры приведены в приложении N 1.

18. Значения критериев добросовестности для объектов общественного и жилого назначения, объектов транспортной инфраструктуры приведены в приложении N 3.

19. При осуществлении федерального государственного пожарного надзора федеральными органами исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации:

а) к категории чрезвычайно высокого риска относятся объекты специального назначения, на которых осуществляет свою деятельность федеральный орган исполнительной власти в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации;

б) к категории значительного риска относятся объекты обороны и иные объекты специального назначения (включая объекты военной инфраструктуры и объекты безопасности), на которых осуществляют свою деятельность федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки;

в) к категории среднего риска относятся дипломатические и консульские учреждения Российской Федерации, а также представительства Российской Федерации за рубежом;

г) к категории низкого риска относятся иные объекты, не отнесенные к категории чрезвычайно высокого, значительного и среднего риска.

Приложение N 1 к приложению к Положению о федеральном государственном пожарном надзоре

Особенности правового статуса государственного пожарного надзора

При характеристике деятельности органов исполнительной власти непременно возникает вопрос об административно-правовом статусе ее органов. В этой связи, представляется необходимым рассмотреть, особенности административно-правового статуса органов госпожнадзора.

Вопрос о понятиях, категориях как методологическая проблема правоведения всегда привлекал к себе внимание. Во все времена ученые пытались, как можно полнее отразить его в юридической литературе1. Понятия в юридической науке — не только узловые пункты познания, но и средство практического совершенствования государственно-правовой действительности2.

Следует отметить, что категория правового статуса — сравнительно новая в нашей науке. Ранее она обычно отождествлялась с правоспособностью3 и не рассматривалась в качестве самостоятельной. Ведь эти свойства возникают и прекращаются у субъекта одновременно, оба в равной мере не отчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления4.

Правовой статус — комплексная интеграционная категория, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи5. Это категория не только многоаспектная, но и многоэлементная, что вызывает определенные трудности при ее анализе.

Правовой статус — это признанная конституцией или законами совокупность полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права.

В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» (и даже «правосубъектность»)1. Предпринимались попытки ввести для обозначения родового (специального) статуса, то есть статуса определенных категорий граждан, крайне нечеткий многозначный термин — «правовой модус»2. Однако смешение понятий «правовой статус» и «правосубъектность» недопустимо, правовой статус — это самостоятельное явление, отличное от правоспособности и правосубъектности в целом. Правосубъектность в целом показывает способность к сознательному поведению в границах правового статуса .

Проблема определения содержания административно-правового статуса органов госпожнадзора в научной литературе остается одной из самых дискуссионных. Так, Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус посредством предложенной им теории компетенции, указывая, что неотъемлемым компонентом административно-правового статуса органов госпожнадзора выступает их компетенция. Региональные и другие особенности деятельности органов госпожнадзора, их разная штатная численность не служат препятствием для разработки типовых положений об этих органах с закреплением их в статутных административно-правовых актах. Наоборот, такая унификация в теории и практике управления и науке административного права признается целесообразной, а в ряде случаев — необходимой. Не случайно известные ученые в области административного права выражают обеспокоенность тем, что в настоящее время явно не хватает законов и положений о статусе управленческих органов4. В юридической литературе чаще всего рассматриваются элементы правового статуса государственного органа и должности1, являющейся исходной организационно-структурной единицей органа2. Д.Д. Цабрия, справедливо подчеркивая, что статус органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов, выделяет такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и другие3. По мнению Д.Н. Бахраха, административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков: 1) целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности; 2) организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: — порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; — его структуру; — его линейную и функциональную подчиненность; 3) компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности . Прежде чем приступить к исследованию правового статуса органа госпожнадзора следует рассмотреть правовой статус непосредственно МЧС России. Анализируя правовые нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах, составляющих основу деятельности МЧС России, можно выявить особенности правового статуса МЧС России.

Оцените статью
Единый реестр видов контроля